从一家独大到百花齐放,英国智慧能否通关中国天然气市场改革?

段天宇 徐博中国石油集团经济技术研究院 “ 7月9日和13日,北京市发改委和山东省物价局相继宣布进行天然气价格的改革。如何构建科学健康的中国天然气交易市场,仍需深入研究。天然气产业…

段天宇 徐博
中国石油集团经济技术研究院

7月9日和13日,北京市发改委和山东省物价局相继宣布进行天然气价格的改革。如何构建科学健康的中国天然气交易市场,仍需深入研究。
天然气产业较为发达、交易市场较为成熟的国家——英国的做法和经验值得借鉴和推广。
20世纪90年代中期以前,英国天然气市场由BG公司垄断经营。通过10多年的市场化重构,实现了天然气供应环节和销售环节的市场竞争,成为欧洲第一个将供应和输送一体化的天然气市场重构为竞争性市场的国家。
英国天然气市场重构历程表明,依法推进天然气市场重构,实现管输业务与供应业务的分离,建立独立的监管机构,持续推动以鼓励竞争为主要目标的改革和加强监管等做法是可贵的。

天然气市场化改革的背景
01

1949年,英国对燃气工业开始国有化,英国燃气公司BG应运而生。随着英国在60年代初在北海发现天然气资源,BG公司建立了天然气管网所有权和配送权的垄断格局。
BG以长期合同的方式在海岸的接收终端购买英国北海海域上游公司生产的天然气,然后通过其一体化的运输配送网络销售给全国天然气用户。为了扶持天然气市场,减少环境污染,英国政府一直采用低价销售的方式鼓励天然气的消费。

天然气市场化改革的进程
02

英国天然气市场改革始于1986年,到1998年基本完成,大体经历了四个阶段。

(一)BG私有化与放开大用户市场
1986年出台的《天然气法案》拉开了天然气市场私有化的序幕。《天然气法案中》明确提出了对BG公司三个方面的要求:一是BG实行私有化。二是建立独立的监管机构。三是开放大用户市场。
总体来看,虽然实现了BG公司私有化,也建立了独立的监管机构。但市场结构没有发生实质性变化,期望的市场竞争格局并没有真正形成。
(二)进一步促进竞争市场的措施
1988年英国垄断与兼并委员会提出应解决影响市场竞争的3个主要障碍:BG公司输送其它企业天然气的价格歧视行为,垄断与兼并委员会建议BG公司要按照公布的价格表定价;解决BG公司以外供应商的气源问题;解决管道准入问题。
上述改革,使英国批发市场、合同市场和资费市场各层次竞争的局面初步形成。
(三)拆分BG公司管道业务
要真正建立竞争性市场,需要将BG公司的管输业务与供应业务进行拆分。
在天然气供应办公室的监督下,1994年对BG公司进行了拆分,分拆后的BG公司拥有海上天然气供应、储气和所有前期已签订的供应合同;管道运输和储气业务重组为Transco,作为独立的运营商拥有下游的管道系统。
拆分后BG公司的市场占有率在1994年12月迅速下降到47%,到1996年6月进一步下降到29%。
(四)居民用户等所有终端用户可自由选择供应商,重构基本完成
现代天然气市场的典型特征除了管网基础设施独立运营外,还包括所有终端用户都能自由选择天然气供应商。
1995年《天然气法案》从法律上为在居民用户市场引入竞争铺平了道路。
1996年英国《管网条例》正式实施,明确了第三方进入管网的规则、程序以及管网使用者的责任和义务,并引入了管网日内进出气平衡的制度。
20世纪90年代中后期,原有以长期合同为主的定价方式逐渐转变为更灵活的以短期和现货交易为主的定价方式。
1998年,包括居民用户在内的所有的终端用户都可以自由选择天然气供应商。
天然气市场化改革的基本经验
03

英国是继美国后天然气市场化改革最为成功的国家,总结其基本经验,是建立我国天然气市场化运营体系的重要借鉴。
(一)管输与供应业务的拆分是实现市场竞争的重要环节
一个国家的天然气市场,如果只有一家或者几家公司拥有气源和管输的主导权,那么市场竞争不可能顺利实现,效率也不可能提高。即便相关部门出台一些关于第三方准入政策,可以说对市场竞争形成的作用微乎其微。
英国天然气市场在改革初期,也是如此,未对管输和供应业务进行拆分,使市场竞争徒有其名,竞争者可以得到气源的供应,却无法得到管输使用权,使天然气改革在很长一段时间内无法达到效果。直到BG公司被拆分后,管道第三方公平准入的问题迎刃而解,从而促进了天然气供应端的竞争,天然气市场重构进程显著加快。
(二)应该有专业机构制定政策并监督管理
在英国天然气市场的改革进程中,英国政府分别有监管办公室、公平贸易办公室、垄断与兼并委员会等机构推动天然气市场竞争。如果说BG管输与供应业务的拆分对于英国天然气市场的竞争起到了决定性作用,那么公平贸易办公室、垄断与兼并委员会则为业务拆分的落实奠定了坚实的制度基础。
监管机构成立的初衷就是以“竞争”为核心,建立新的天然气市场形态,围绕这个核心提出了三个办法:一是竞争者的引入。二是营造市场公平竞争环境。三是打破上下游一体化模式。
(三)出台行业相关法律法规,规范市场发展
英国天然气市场改革的成功,离不开法律法规的保驾护航。依法推进市场改革,不仅保证了生产商、贸易商、供应商在公平环境下的竞争,而且保护了各类市场参与者的利益。
回顾英国改革进程中出台的每个法律,1973年的《公平贸易法》是监管机构对市场进行有效监管、促进市场竞争、防止BG公司滥用市场优势地位的最重要的法律基础;1986年、1995年的两部《天然气法案》是规范天然气市场重构的最重要法规。立法先行、依法监管、规范经营,是实现由政府控制和国家公司垄断经营向市场竞争成功过渡、行业高速有序发展的根本保障。

 启 示 
我国天然气行业改革的目标是建立现代天然气市场运营体制和机制,借鉴英国的经验,以下几个方面应该进一步加强。
(一)加强天然气基础设施建设是根本
一是加快天然气管道建设。东北战略通道重点建设中俄东线天然气管道。西南战略通道重点建设中缅天然气管道向云南、贵州、广西、四川等地供气支线。海上进口通道重点加快LNG接收站配套管网建设。
二是加快储气设施建设。按照《中长期油气管网规划的要求》,到2025年,形成地下储气库储气能力300亿立方米,LNG储备100亿立方米。
三是加快天然气管网的互联互通。加快联络线建设,推动省、市、地级市管网的互联互通,实现天然气全国一张网。
(二)完善天然气管网基础设施的独立运营
目前,三大石油公司全部实现了管网基础设施的财务独立,下一步要推动省级管网基础设施的独立运营,为第三方准入管网基础设施奠定制度基础。
(三)政府部门必须尽快着手建立健全天然气领域的各项法律
直接与天然气相关的法律只有《矿产资源法》和《石油天然气管道保护法》。
必须借鉴英国的经验,由最高立法机关及早制定《天然气法》。坚持市场决定与政府监管相结合原则、开放共享保障能源安全原则和市场主体多元原则。
在立法范围上,建议重点在管输、市场和价格等领域,强化填补其他法律的空白和与其他法律的衔接。
(四)建立独立的监管机构
短期看,调整油气监管职能和加强监管立法,将天然气中上游经济性监管职能适当集中到国家能源局,并将城市燃气经济性监管职能适当集中到各省级燃气管理部门。
中长期,应按照“政监分离”的原则,设立独立、高层次、专业的能源监管机构,专司能源监管,如成立能源监管委员会。
(五)必须建立市场化的天然气定价机制
缩短调价周期,并建议逐步扩大价格浮动范围、最终放开门站价格管制;严格监管天然气运输和配气价格,建立调峰气价、阶梯气价、峰谷气价、可中断气价等差别价格体系;同时发挥上海和重庆两家石油天然气交易中心的作用,让更多的管道气和LNG线上交易。
本文原标题为:英国天然气行业市场化改革的经验与启示



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