“上海模式”:探索新时代中国大城市社会救助建设(之一) | 社会科学报

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5月1日,《上海市社会救助条例》正式实施。该制度设计具有继承性、延续性、引领性、前瞻性等特点,是新时代中国特大城市社会救助建设的典型缩影,对继续完善我国社会救助制度具有重要借鉴意义。如何更好推进大城市精准社会救助,提高救助对象的幸福感、获得感和安全感,应成为大城市公共管理和空间治理的重要目标。
原文 :《为社会救助管理提供“上海模式”》
作者 | 华东理工大学社会与公共管理学院 梁土坤
图片 | 网络




建立完善的社会救助制度是新时代中国民生保障工作的必然要求和核心议题。而2019年5月1日起,上海市开始实施《上海市社会救助条例》。该条例是上海市顺应时代要求,回应人民现实需要,履行民生职责的时代产物,紧紧立足新时代贫困群体的新需求和民生保障工作的新问题,其制度设计具有继承性、延续性、引领性、前瞻性等特点,是新时代中国特大城市社会救助建设的典型缩影,对继续完善我国社会救助制度具有重要借鉴意义。其创新性主要体现在以下几个方面:


一是理念转型,强调促进政策对象的自助自立,体现了发展型社会救助的基本理念和范式转向。


发展型社会救助制度强调社会政策的生产性,即社会救助制度除了能够为困难群体提供必要的生活保障外,还应该发挥人力资本投资等作用,增进困难群体自身的可持续发展能力。而发展型社会救助制度的目标就是实现困难群体的自强自立。《上海市社会救助条例》将促进贫困群体的自助自立作为其重要政策目标,充分体现了上海市社会救助制度建设由托底向积极托底、由兜底型向发展型社会救助制度的转变。


二是扩大覆盖面,首次明确将支出型贫困家庭纳入社会救助的对象范围,使制度安排更加贴近现实需求。


因病支出型贫困及相关问题早已引起学术界的关注,但现实的社会救助安排,仍未见到相关概念及制度设计。《条例》在国内首次将支出型贫困家庭纳入救助对象范围,对其可获得救助内容进行了规定,并从户籍、人均可支配收入、家庭财产等维度对支出型贫困家庭进行了具体界定,使得支出型贫困家庭由学术概念真正转变化具体化的可操作的现实政策工具。


三是建立临时价格补贴制度,降低外部风险给贫困家庭所带来的威胁。


与经济社会发展水平相适应,一直是我国社会政策发展的基本原则。《条例》亦强调该基本原则,指出最低生活保障制度标准等各项社会救助标准应该根据经济社会发展状况、消费价格指数、居民生活水平、贫困家庭基本生活需要等因素进行适时调整。但是,社会救助作为一项民生政策具有制度稳定性,各项标准的调整具有周期性、延时性和滞后性。这不利于困难家庭应对通货膨胀等不确定风险,可能使得社会救助制度的政策效应受到影响。为了应对这个问题,该条例强调,建立社会救助待遇与居民消费价格指数的联动机制,建立临时价格补贴制度,以应对经济不确定性对社会救助效应的冲击。当居民消费价格指数超过一定标准时,给予社会救助家庭发放相关临时价格补贴。这有利于降低经济不确定性给困难家庭带来的风险,能够有效增加社会救助制度的政策效应。


四是确立延时退出制度,完善了社会救助制度退出机制。


现实中存在一定程度的社会救助依赖,这不但会造成一定程度的“养懒汉”问题,而且也会给政府带来一定程度的财政压力和资源浪费。建立完善的社会救助退出机制是解决该问题的关键。《条例》对其进行了创新性探索,指出建立社会救助制度的延时退出机制,即最低生活保障家庭成员实现就业,导致其家庭人均可支配收入发生变化,主动申报收入变化情况的,可以在一定期限内继续享受相应的社会救助待遇。这可以发挥社会救助对困难家庭一定期限的持续性支持作用,有利于降低困难家庭的后顾之忧,提高其退出社会救助的积极性,提升财政资源的利用效率。


五是管理下移,进一步明确街道对社会救助的工作职责。


《条例》规定,乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的对象发现、申请受理、调查核实、审核确认、动态管理等工作。这是社会治理重心下移的重要表现,有利于贴近群众需求,节约行政成本,提升办事效率。




上海市社会救助制度的创新性发展,为保障困难家庭基本生活、提升其获得感、幸福感、安全感发挥了重要作用。然而,社会救助制度是一项综合性的社会政策,其涉及的内容复杂繁多,仍有一些问题需要进一步考量。比如,社会救助的管理责任是否需要进一步下移至居委会;社会救助制度如何与残疾人两项补贴制度等相关社会保障制度等相协调;如何进一步完善退出机制等。有必要对这些问题进行更加深入的研究,以期进一步完善社会救助制度,充分发挥其社会安全网的托底性作用。


文章原载于社会科学报第1657期第4版,未经允许禁止转载,文中内容仅代表作者观点,不代表本报立场。


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